문화재청 - 문화재청장 관할 국가지정문화재에 대한 현상변경허가 신청시 지방자치단체 장의 경유 여부(「문화재보호법」 제34조 및 같은 법 시행령 제23조 관련)

「문화재보호법」 제34조에 따라 제3자(토지소유자, 관계기관 및 단체, 기타 민원인 등)가 문화재청장이 직접 보존·관리하고 있는 국가지정문화재(세종대왕유적관리소, 경복궁 등 4대궁, 조선왕릉 13개 능)에 대한 현상변경허가 신청을 할 경우에 해당 신청서를 반드시 관할 시장·군수·구청장을 거쳐 문화재청장에게 제출해야 하는지?

「문화재보호법」 제34조에 따르면, 국가지정문화재를 탁본 또는 영인하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 촬영을 하는 행위(제34조제2호), 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 문화체육관광부령으로 정하는 행위(제34조제3호)를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화재청장의 허가를 받도록 하고 있습니다. 해당 위임에 따른 「문화재보호법 시행령」 제23조에서는 같은 법 제34조에 따라 문화재청장의 허가를 받으려는 자는 해당 허가신청서를 관할 시장·군수·구청장을 거쳐 문화재청장에게 제출하되, 이 경우 시장·군수·구청장은 관할 시·도지사에게 허가 신청사항 등을 알려야 하고, 다만, 같은 법 제34조제2호에 해당하는 행위에 대한 허가 신청은 시장·군수·구청장을 거치지 않아도 되도록 하고 있으며, 문화재청장은 허가를 하는 경우에 허가서를 시장·군수·구청장을 거쳐 신청인에게 내주도록 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제29조제3항 및 별지 제50호서식에서는 국가지정문화재 현상변경 허가신청서의 처리절차로서 문화재청 소관의 경우 처리기관은 문화재청으로, 경유기관은 관할 시·군·구 및 시·도로 규정하고 있습니다. 우선, 위 규정에서는 국가지정문화재의 경우 「문화재보호법」 제34조제2호 에 따른 탁본 또는 영인 등의 허가 신청이 아닌 현상변경 행위에 대하여는 예외 없이 시장·군수·구청장을 거쳐 그 허가신청서를 문화재청장에게 제출하도록 하고 있는바, 해당 규정상의 "국가지정문화재"에 문화재청장이 직접 보존·관리하는 국가지정문화재가 제외되는지에 대하여 살펴보면, 「문화재보호법」 제2조제2항에 따른 "국가지정문화재"란 문화재청장이 문화재위원회의 심의를 거쳐 유형·무형문화재, 기념물, 민속자료 중 중요한 것을 지정한 문화재를 말하는 것으로서, 해당 문화재의 소유자 또는 관리자 등이 누구인지와는 아무런 관계가 없다 할 것이므로, 문화재청장이 직접 보존·관리하고 있는 국가지정문화재의 경우에는 적용하지 않는다는 등의 명문의 규정이 없는 한, 문화재청장이 직접 보존·관리하는 국가지정문화재도 당연히 포함된다 할 것입니다. 또한, 해당 규정에서 시장·군수·구청장의 경유제 또는 시·도지사에의 신청사항 통보제를 둔 취지를 판단하기 위하여 「문화재보호법」상 관련 규정을 살펴보면, 같은 법 제15조 및 같은 법 시행령 제23조제2항제3호에서는 같은 법 제34조에 따른 현상변경 허가신청에 대하여 시·도지사가 수립한 세부 시행계획 등에 부합하는 경우에만 그 허가를 하도록 하고 있고, 같은 법 제33조제1항에서는 문화재청장과 시장·군수·구청장은 국 가지정문화재의 보존·관리 및 변경 사항 등에 관한 기록을 작성·보관하도록 하고 있으며, 같은 법 제37조제1항 및 제39조에서는 문화재청장이나 지방자치단체의 장은 국가지정문화재의 관리·보호를 위하여 그 소유자, 관리자 등에 대한 일정한 행위의 금지나 제한 등을 명할 수 있고, 국가는 해당 조치에 필요한 경비를 시·도지사를 통하여 보조하여 시·도지사의 지시에 따라 관리·사용하도록 하고 있으며, 같은 법 제41조에서는 지방자치단체는 그 관할구역에 있는 국가지정문화재로서 지방자치단체가 소유하거나 관리하지 아니하는 문화재에 대한 관리·보호 또는 수리 등에 필요한 경비를 부담하거나 보조할 수 있도록 하고 있습니다. 위 관련 규정을 종합하면, 지방자치단체의 장은 국가지정문화재의 보존·관리·보호 등을 위하여 기록을 작성하고, 일정한 행위의 금지나 제한 등을 명할 수 있으며, 필요한 경우 지방자치단체가 소유·관리하지 않은 문화재의 관리·보호 또는 수리를 위한 경비를 부담하는 등 「문화재보호법」상 그 역할이 적지 아니합니다. 뿐만 아니라 문화재청장이 현상변경 허가신청에 따른 허가를 하는데 있어서도 시·도지사가 수립한 세부 시행계획에 부합한 경우에만 그 허가를 하도록 하고 있음에 비추어 볼 때, 「문화재보호법 시행령」에서 현상변경허가 신청시 시장·군수· 구청장에의 경유제와 시장·군수·구청장의 시·도지사에의 허가신청사항의 통보제를 둔 것은 국가지정문화재의 현상변경과 관련된 지방자치단체의 장이 그 소관 국가지정문화재의 체계적인 관리체계에 부합하도록 허가신청의 내용을 확인하고 검토할 수 있는 기회를 부여하고자 하는데 그 입법취지가 있다고 할 것인바, 따라서, 이러한 시장·군수·구청장의 경유제 또는 시·도지사에의 신청사항 통보제는 문화재청장이 직접 보존·관리하는지의 여부에 관계 없이 국가지정문화재 전체에 대하여 적용된다 할 것입니다. 따라서, 「문화재보호법」 제34조에 따라 제3자(토지소유자, 관계기관 및 단체, 기타 민원인 등)가 문화재청장이 직접 보존·관리하고 있는 국가지정문화재(세종대왕유적관리소, 경복궁 등 4대궁, 조선왕릉 13개 능)에 대한 현상변경허가 신청을 할 경우에 해당 신청서를 반드시 관할 시장·군수·구청장을 거쳐 문화재청장에게 제출하여야 할 것입니다.