경기도 광주시 - 상수원보호구역 내 농지에서 허가 없이 묘목이나 유실수를 재배하는 것이 가능한지 여부(「수도법」 제7조제4항 등 관련)

상수원보호구역 내 지목이 전(田)이나 과수원에 해당하는 토지에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 않고 묘목이나 과수(果樹)류를 재배하거나 벌채하는 것이 「수도법」 제7조제4항에 위배되는지?

상수원보호구역 내 지목이 전이나 과수원에 해당하는 토지에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 않고 묘목이나 과수류를 재배하거나 벌채하는 것이 「수도법」 제7조제4항에 위배되는지와 관련하여 우선 수도법령상 상수원보호구역 내에서의 행위 제한과 관련된 규정을 살펴보면, 「수도법」 제7조제3항에서는 상수원보호구역 내에서 농약이나 폐기물 또는 가축분뇨 등을 버리는 행위를 할 수 없다고 규정하여 특정한 행위를 금지하도록 하고 있고, 「수도법」 제7조제4항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하면서 '입목 및 대나무의 재배 또는 벌채'(제2호)를 허가대상이 되는 행위의 하나로 규정하고 있습니다. 그런데, 상수원보호구역은 「수도법」 제7조제1항에 따라 '상수원의 확보와 수질 보전을 위하여' 지정하는 것으로서 지정된 상수원보호구역 내에서는 그 목적을 달성하기 위하여 '상수원의 확보와 수질 보전'에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 모든 행위가 원칙적으로 금지되어야 할 것이고, 이에 따라 「수도법」 제7조제3항에서는 농약이나 폐기물 또는 가축분뇨를 버리는 행위 등을 금지행위로 규정하고 있으나, '상수원의 확보와 수질 보전'에 비록 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 행위라도 그 목적 달성 에 지장이 없는 범위 내에서는 제한적으로 허용될 수 있다고 할 것인데, 이러한 관점에서 「수도법」 제7조제4항은 '상수원의 확보와 수질 보전'에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 행위에 해당하지만 예외적으로 상수원의 확보와 수질 보전에 지장이 없는 범위 내에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받으면 해당 행위를 할 수 있도록 허용한 취지라고 이해됩니다. 그렇다면, 「수도법」 제7조제4항제2호에서는 '입목 및 대나무의 재배 또는 벌채'를 하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하고 있고, 묘목이나 과수류를 재배 또는 벌채하는 것은 당연히 '입목의 재배ㆍ벌채'에 해당하는 것으로 보아야 하므로 「수도법」 제7조제4항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 할 것이며, 이는 묘목이나 과수류를 재배ㆍ벌채하는 토지의 지목의 종류와는 무관하다고 할 것입니다. 또한, 「수도법」 제7조제4항 각 호 외의 부분 단서에서는 "대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다"고 규정하고 있고, 이에 따라 「수도법 시행령」 제14조제2호에서는 '주택지에서의 나무의 재배ㆍ벌채'의 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 입목의 재배ㆍ벌채가 '상수원의 확보와 수질 보전'에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 행위이므로 원칙적으로 허가를 받아야 하지만, 이를 '주택지'에서 행하는 경우는 '주택지가 아닌 장소'에서 행하는 경우보다 '상수원의 확보와 수질 보전'에 좋지 않은 영향을 끼칠 수 있는 정도가 더 낮기 때문에 신고대상으로 규정한 취지로 이해되는바, '주택지가 아닌 장소'에서 행하는 입목의 재배ㆍ벌채는 당연히 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 할 것입니다. 한편, 「수도법」 제83조제1호에서는 같은 법 제7조제3항 또는 제4항에 따른 금지 또는 제한을 위반한 자에 대한 벌칙규정을 두고 있는데, 「수도법」 제7조제4항제2호에서는 '입목 및 대나무의 재배 또는 벌채'라고만 규정하고 있고, 재배ㆍ벌채의 대상이 되는 입목의 규모나 형태 또는 입목이 재배되거나 벌채되는 장소 등에 대하여 별도의 특별한 규정을 두고 있지 않은데, 그럼에도 불구하고 지목이 전이나 과수원에 해당하는 토지에서 묘목이나 과수류를 재배ㆍ벌채하는 것을 「수도법」 제7조제4항에 따른 허가대상에 해당하지 않는다고 해석할 경우에는 결과적으로 벌칙규정의 구성요건이 명확하지 않게 되어 합리적이지 않다고 할 것입니다. 위의 내용을 종합적으로 고려하면, 상수원보호구역 내 지목이 전이나 과수원에 해당하는 토지에서 묘목이나 과수류를 재배하거나 벌채하는 것도 「수도법」 제7조 제4항에 따른 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가대상에 포함되고, 따라서, 상수원보호구역 내 지목이 전이나 과수원에 해당하는 토지에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받지 않고 묘목이나 과수류를 재배하거나 벌채하는 것은 「수도법」 제7조제4항에 위배된다고 할 것입니다. 다만, 전이나 과수원에서 영농의 일환으로 묘목이나 과수류를 재배하거나 벌채하는 것은 그 성질을 고려할 때 규제를 완화할 필요가 있다고 보여지므로 '주택지에서의 나무의 재배ㆍ벌채'와 같이 신고대상으로 규정하거나, 허가나 신고 없이 할 수 있도록 하는 등의 방안을 고려하여 법령을 개정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.