민원인 - 공동주택관리규약에 「주택법 시행령」상 공동주택 동별 대표자의 결격사유 외의 결격사유를 추가할 수 있는지 등(「주택법」 제44조 등 관련)

가. 「주택법」 제44조제2항에 따라 입주자와 사용자가 정하는 공동주택관리규약에서 같은 법 시행령 제50조제4항 각 호에 규정된 공동주택 동별 대표자의 결격사유 외의 결격사유를 추가로 규정할 수 있는지? 나. 지방자치단체의 장이 「주택법」 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제82조제4호에 따라 관리규약의 제정ㆍ개정에 관한 사항을 보고하게 하거나, 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 하는 권한에 공동주택관리규약 내용의 개정을 명하는 권한이 포함되는지?

가. 질의 가에 대하여 「주택법」 제44조제1항에서 시ㆍ도지사는 공동주택의 입주자 및 사용자를 보호하고 주거생활의 질서를 유지하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공동주택의 관리 또는 사용에 관하여 준거가 되는 공동주택관리규약(이하 "관리규약"이라 함)의 준칙을 정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 입주자와 사용자는 같은 조 제1항에 따른 관리규약의 준칙을 참조하여 관리규약을 정한다고 규정하고 있습니다. 한편, 「주택법 시행령」 제50조에서는 입주자대표회의의 구성 등에 대하여 규정하면서, 같은 조 제4항에서 공동주택의 동별 대표자의 결격사유로 미성년자, 금치산자 및 한정치산자(제1호), 파산자로서 복권되지 아니한 사람(제2호), 해당 공동주택의 동별 대표자를 사퇴하거나 해임된 날부터 4년이 지나지 않은 사람(제9호) 및 관리비, 사용료 및 장기수선충당금 등을 3개월 이상 연속하여 체납한 사람(제10호) 등 10가지의 사유를 규정하고 있는데, 공동주택의 입주자와 사용자가 정하는 관리규약에 「주택법 시행령」 제50조제4항 각 호의 결격사유 외의 사유를 동별 대표자의 결격사유로 추가하여 규정할 수 있는지가 문제될 수 있습니다. 먼저, 「주택법 시행령」 제50조제4항 각 호의 규정이 열거규정인지 예시 적 규정인지 살펴볼 필요가 있는데, 예시적 규정이 일반적으로 추상적ㆍ포괄적 성격을 가지는 일반조항을 두는 데 반하여, 위 규정은 구체적인 사유 10가지만을 나열하고 있고 추상적ㆍ포괄적 조항은 두고 있지 않은 것을 볼 때 열거규정으로 보입니다. 또한, 일반적으로 결격사유란 임용ㆍ고용ㆍ위임관계 등에서 사용되는 개념으로 고도의 전문기술 또는 윤리성이 요구되는 직(職)이나 사업영역에 종사하는 자의 자질을 일정 수준 이상으로 유지함으로써 일반 국민을 불완전한 서비스로부터 보호하기 위한 것이지만, 그 결과로 해당 자격요건을 갖추지 못한 자는 특정 분야의 직업이나 사업을 영위할 수 없게 되어 헌법상 보장되는 기본권인 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등 사회활동에 있어 제한을 받게 된다고 할 것인바(법제처 2012. 6. 28. 회신 12-0346 해석례 참조), 그렇다면 결격사유를 규정하는 경우에는 공익상의 목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 사유로 제한하여야 하고, 결격사유 규정의 해석 역시 가능한 한 엄격하게 하는 것이 타당하다 할 것입니다. 한편, 구 「주택법 시행령」(2010. 7. 6. 대통령령 제22254호로 개정되기 전의 것을 말함) 제57조제1항제3호에서는 입주자와 사용자가 관리규약을 정할 때 참조하는 관리규약 준칙에 동별 대표자의 선임, 해임 및 임기에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정함으로써 공동주택 동별 대표자의 결격사유에 대하여는 규율하지 않고 자율적으로 정하도록 하고 있었는데, 이에 따라 지역별·공동주택단지별로 일관성이 없거나 지나치게 비합리적인 사유를 결격사유로 정하는 등 문제점이 발생해 왔습니다. 이에 따라 2010. 7. 6. 구 「주택법 시행령」을 개정하여 제50조에 제4항 등 공동주택 동별 대표자의 결격사유 및 임기규정을 두면서 같은 영 제57조제1항제3호에서 동별 대표자의 임기에 관한 사항을 삭제하고 동별 대표자의 "선임"에 관한 사항을 동별 대표자의 "선거구 및 선거절차"에 관한 사항으로 한정하였는바, 「주택법 시행령」 제50조제4항의 입법취지는 자율적으로 정하도록 하던 결격사유를 직접 규율하려는 것이고, 「주택법 시행령」 제50조제4항 각 호에서 규정한 결격사유 외 새로운 사유를 관리규약에서 추가하는 것을 허용하지 않으려는 것이라고 할 것입니다. 한편, 관리규약은 자치규약으로서 결격사유를 추가로 규정할 수 있어야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 공동주택의 사적 자치가 보장되어야 한다 하더라도 공동주택은 그 특성상 한 세대의 전속적인 주거공간이 아니라 여러 세대가 하나의 건축물에서 같이 주거생활을 하는 곳으로서 순수한 사적 자치의 영역이라기보다는 공법적 규율이 함께적용되는 영역이라고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다. 따라서, 「주택법」 제44조제2항에 따라 입주자와 사용자가 정하는 관리규약에서 같은 법 시행령 제50조제4항 각 호에 규정된 공동주택 동별 대표자의 결격사유 외의 결격사유를 추가로 규정할 수는 없다고 할 것입니다. 나. 질의 나에 대하여 「주택법」 제59조제1항에서는 지방자치단체의 장은 입주자대표회의, 관리주체 또는 공동주택의 관리사무소장 등에게 공동주택 관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나, 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속 공무원으로 하여금 영업소ㆍ관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설ㆍ장부ㆍ서류 등을 조사 또는 검사하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제82조에서는 "대통령령으로 정하는 업무" 중 하나로 관리규약의 제정ㆍ개정(제4호)을 규정하고 있는데, 이에 따라 지방자치단체의 장이 갖게 되는 "관리규약의 제정ㆍ개정에 관한 사항을 보고하게 하거나, 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있는 권한"에 관리규약 내용 개정을 명하는 권한이 포함되는지가 문제될 수 있습니다. 먼저, 「주택법」 제59조 제1항 및 같은 법 시행령 제82조제4호에서 지방자치단체의 장으로 하여금 관리규약의 제정ㆍ개정에 관한 사항을 보고하게 하거나, 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있도록 한 것은 관리규약의 제정ㆍ개정에 관하여 이러한 감독을 함으로써 관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호를 통하여 궁극적으로 국민의 주거생활의 안전을 도모하기 위한 것이라고 할 것인바, 관리규약이 사인 간의 규약으로서 사적 자치의 원칙이 존중되는 영역이라 하더라도 거기에는 공동주택 관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호라는 관리규약 제정ㆍ개정의 한계가 있다 할 것이고, 위 규정에 따른 지방자치단체의 장의 권한에는 관리규약의 제정ㆍ개정의 절차에 대한 것뿐만 아니라 그 실질적 내용에 대한 것까지 감독할 수 있는 권한이 포함된다고 보아야 할 것입니다. 만약, 「주택법」 제59조제1항이 관리규약의 절차 외에 내용에 대해서는 필요한 명령을 할 수 없다는 의미라고 해석한다면, 관리규약이 공동주택 관리의 효율화 또는 입주자 및 사용자 보호에 반하거나 법령에 위반되는 내용을 포함하고 있는 경우에도 아무 감독을 할 수 없게 되어 해당 규정의 취지가 무의미하게 될 것이고, 위법한 규정을 정한 입주자나 사용자가 스스로 위법상태를 시정하기 전까지는 아무 조치를 할 수 없게 되는 불 합리한 결과를 가져오게 됩니다. 따라서, 지방자치단체의 장이 「주택법」 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제82조제4호에 따라 관리규약의 제정ㆍ개정에 관한 사항을 보고하게 하거나, 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 하는 권한에는 관리규약 내용의 개정을 명하는 권한이 포함된다고 보아야 할 것입니다.