고양시 - 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 허가하는 경우 허가 갱신을 할 수 있는지(「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제3항 단서 등 관련)

「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제2항 단서에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 허가하는 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 허가 갱신을 할 수 있는지?

「공유재산 및 물품 관리법」(이하 "공유재산법"이라 함) 제7조제1항에 따르면 지방자치단체는 공유재산에 편입할 재산을 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받아들일 수 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 이를 받아들여서는 아니되는데, 다만, 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 아니하며 이를 받아들일 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항 단서에 따르면 같은 법 제7조제2항 단서에 따른 기부채납의 경우에는 "공유재산으로 받아들인 후 무상사용을 허가받은 날부터 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내"를 사용·수익허가기간으로 하고, 같은 법 제21조제3항 단서에서는 같은 법 제7조제2항 단서에 따라 기부채납 재산을 기부받은 경우 그 채납된 재산의 가액을 고려하여 1회로 한정하여 10년의 범위에서 허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데, 공유재산법 시행령 제5조제4항제3호에 서는 공유재산법 제7조제2항 본문의 "기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우"로서 "재산의 무상 사용·수익허가기간이 20년을 초과하는 경우"를 규정하고 있는바, 같은 법 제7조제2항 단서에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 허가하는 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 허가 갱신을 할 수 있는지가 문제될 수 있습니다. 우선, 지방자치단체가 기부자 등에게 무상 사용·수익을 허가할 때에는 그 허가기간을 정하되, 그 기간이 20년을 초과하면 "기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 경우"에 해당하여 지방자치단체가 받아들일 수 없으므로 그 기간을 20년 이내로 제한하여야 할 것인데, 이러한 무상 사용·수익허가기간의 20년 제한은 문언상 "기부하려는" 재산에 대한 것임이 분명하고, 이미 허가기간을 정하여 기부받은 재산에 대하여 허가를 갱신할 때 적용되는 제한은 아니라고 할 것이며, 이와 달리 해석할 합리적인 근거가 없다고 할 것입니다. 또한, 기부채납을 받아들일지 여부에 대한 기준은 공유재산법 제7조에서, 행정재산의 사용·수익허가기간 및 허가 갱신에 대한 기준은 같은 법 제21조에서 각각 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 명문상 같은 법 제7조제2항 본문에 대하여 적용되는 것이 명확한 무상 사용·수익허가기간의 20년 제한 규정을 같은 법 제21조제3항 단서에 따른 허가 갱신에 적용하는 것은 법체계적으로도 타당하지 않다고 할 것입니다. 한편, 무상 사용ㆍ수익허가기간이 20년을 초과하는 경우를 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 경우로 규정한 공유재산법 시행령 제5조제4항제3호는 2006. 12. 30. 개정 시 신설되었고, 그 후 2010. 6. 8.에 이르러서야 시행령이 아닌 법률에서 허가 갱신 규정이 신설된바, 이는 종전 규정에 따라 정할 수 있는 허가기간 외에 추가로 허가 갱신을 허용한 취지로 볼 수 있는 점, 허가 갱신 규정을 신설한 취지가 기부자의 재산을 무상으로 취득하여 공공시설로 활용하는 기부채납은 재정력이 열악한 지방자치단체가 부족한 공공시설을 확충할 수 있는 유용한 수단이 되고 있으나, 행정재산에 대한 기부자의 무상사용ㆍ수익 권한을 일정 기간 인정하는데 그치고 있어 기부자에 대한 충분한 인센티브 기반이 마련되지 못한 실정에서, 기부채납 제도의 활성화를 도모하기 위하여 기부자에 대해서 기부채납된 재산의 가액을 고려하여 사용ㆍ수익허가를 10년 범위에서 1회 연장할 수 있도록 하려는 것〔구 「공유재산 및 물품 관리법」(2010 . 6. 8. 법률 제10345호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 개정이유 참조〕이라는 점 등에 비추어 볼 때, 기부채납 시 무상 사용·수익허가기간이 20년인 경우에도 채납된 재산의 가액을 고려하여 1회로 한정하여 10년의 범위 안에서 허가의 갱신이 허용된다고 해석하는 것이 타당할 것입니다. 따라서, 공유재산법 제7조제2항 단서에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 허가하는 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 허가 갱신을 할 수 있다고 할 것입니다.