민원인 - 산지전용허가를 받을 때 정하여야 하는 산지전용의 용도에 대지조성이 포함될 수 있는지(「산지관리법」 제14조 등 관련)

「산지관리법」 제9조제1항에 따른 산지전용·일시사용제한지역이 아닌 준보전산지에서 시설의 설치 없이 대지조성(「주택법」 제16조제1항에 따른 대지조성사업에 해당하지 아니하는 대지조성사업을 말함)만을 목적으로 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 신청한 경우, 같은 규정에 따라 산지전용의 용도를 정한 것으로 볼 수 있는지?

「산지관리법」 제2조제2호 및 제3호에 따르면, "산지전용"이란 산지를 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취, 토석 등 임산물의 채취, 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길 등의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것으로 정의하고 있고, 「산지관리법」 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제18조제1항에서는 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 제18조제1항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 한편, 「산지관리법」 제10조 및 제12조에 따르면, 제9조제1항에 따라 지정된 산지전용ㆍ일시사용제한지역 또는 제5조제1항에 따라 지정된 보전산지에서는 산지전용을 통하여 할 수 있는 행위를 국방·군사시설의 설치, 사방시설, 하천, 제방, 저수지, 그 밖에 이에 준하는 국토보전시설의 설치, 도로, 철도, 석유 및 가스의 공급시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 시설의 설치 등으로 산지전용을 할 수 있는 행위를 한정하여 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에 따르면 제14조제1항에 따른 산지전용허가의 효력은 그 허가를 받거나 신고를 하고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「산지관리법」 제9조제1항에 따른 산지전용·일시사용제한지역이 아닌 준보전산지에서 시설의 설치 없이 대지조성(「주택법」 제16조제1항에 따른 대지조성사업에 해당하지 아니하는 대지조성사업을 말함)만을 목적으로 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 신청한 경우, 같은 규정에 따라 산지전용의 용도를 정한 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다. 살피건대, 「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 산지의 용도를 정하여 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이는 산지를 합리적으로 보전하기 위하여 특정한 용도가 정해지지 않은 산지전용은 허용하지 않으려는 것으로 볼 수 있고, 통상 산지의 용도는 국방·군사시설, 도로, 철도, 주택 등 해당 산지에 설치되는 시설의 종류에 따라 정해지는 것이므로 해당 산지에 설치되는 시설물 없이 단순히 산지의 형질을 변경하는 것은 해당 산지의 용도를 정한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니 다. 또한, 「산지관리법」 제16조제1항에서 산지전용허가의 효력은 그 허가를 받고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있는바, 대지조성사업은 주택 등 건축물을 건축하기 위한 부지를 조성하는 것으로서 해당 산지의 궁극적인 용도는 주택 등 건축물의 설치라고 할 수 있고, 그 건축행위에 대해서는 「건축법」에 따른 건축허가 등의 행정처분이 필요하다는 점에 비추어 볼 때, 대지조성만을 위한 산지전용이 허용될 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다. 따라서, 「산지관리법」 제9조제1항에 따른 산지전용·일시사용제한지역이 아닌 준보전산지에서 시설의 설치 없이 대지조성만을 목적으로 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 신청한 경우, 같은 규정에 따라 산지전용의 용도를 정한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.