국민권익위원회 - 「주택법」 제16조제1항에 따라 대지조성사업의 계획을 승인받으려는 경우, 해당 토지의 소유권을 확보하여야 하는지? (「주택법」제16조제1항 등 관련)

「주택법」 제16조제1항에 따라 대지조성사업의 계획을 승인받으려는 경우, 해당 토지의 소유권을 확보하여야 하는지? ※ 질의배경 ○ 국민권익위원회에서는 토지사용승낙서에 의해 대지조성사업계획을 승인받고 이후 준공까지 받은 대지조성사업의 사업주체가 사용승낙을 받은 토지를 매수하지 못한 경우, 해당 토지소유자의 재산권 행사를 제한하게 되는 측면이 있다고 판단하여, ○ 국민권익위원회에서 국토교통부에 "대지조성사업계획을 승인받으려면 해당 토지의 소유권을 확보하여야 하는지"를 문의하였고, 국토교통부에서는 반드시 확보하여야 하는 것은 아니라고 회신함에 따라, 국민권익위원회가 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.

「주택법」 제16조제1항에서는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조제5항제1호카목ㆍ제2호바목, 같은 법 시행규칙 제9조제2항제4호 및 같은 조 제7항에서는 대지조성사업계획 승인 신청시 "토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용승낙서"를 제출하도록 규정하고 있습니다. 이 사안은 「주택법」 제16조제1항에 따라 대지조성사업의 계획을 승인받으려는 경우, 해당 토지의 소유권을 확보하여야 하는지, 아니면 해당 토지의 사용권을 확보하여도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 「주택법」 제16조제4항에서 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자의 경우 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있는 것과 달리, 대지조성사업의 경우는 대지조성의 대상이 되는 토지에 대한 소유권을 확보하여야 하는지에 대한 명시적인 규정이 없습니다. 그런데, 법령의 해석은 법률뿐만 아니라 그 하위의 대통령령과 부령 등 관계되는 법령을 종합적, 유기적으로 파악하여 체계적으로 해석하여야 할 것인바, 「주택법」 제16조제1항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제15조제5항제1호카목ㆍ제2호바목, 같은 법 시행규칙 제9조제2항제4호 및 같은 조 제7항에서 대지조성사업계획의 승인 신청시 제출서류로 "토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용승낙서"를 제출하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 대지조성사업 대상 토지의 소유권을 확보하지 못하였더라도 토지의 사용권을 확보한 경우에는 대지조성사업계획의 승인 요건이 충족되었다고 보아야 할 것입니다. 따라서, 대지조성사업을 승인받기 위해서 반드시 대상 토지에 대한 소유권을 확보해야 한다고 해석하는 것은 법률에 근거 없이 대지조성사업자에게 의무를 부과하는 것이 된다는 점에서 수용하기 어렵다고 할 것입니다. 나아가, 주택건설사업의 경우 「주택법」 제16조제4항제2호에서 사업주체가 주택건설대지를 사용할 수 있는 권원만을 확보하여도 사업계획이 승인될 수 있도록 한 것은 사업주체가 해당 대지의 소유권을 확보하지 못하였더라도 공사 등 사업을 진행할 수 있는 최소한의 기준을 정하여 주택공급이 원활하게 이루어지도록 한 취지로 이해되고, 대지조성사업의 경우에도 토지의 사용권만을 확보하면 대지조성사업계획의 승인이 가능하도록 한 것 또한 같은 취지로 이해할 수 있을 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「주택법」 제16조제1항 에 따라 대지조성사업의 계획을 승인받으려는 경우, 반드시 해당 토지의 소유권을 확보하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.