민원인 - 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제13조 등 관련)

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호다목 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호바목에 따라 개발제한구역에서 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체가 국가 또는 지방자치단체로 제한되는지? ※ 질의배경 ○ 민원인은 개발제한구역에 설치할 수 있는 지역공공시설의 하나로 사설도서관의 설치를 허가받아 운영하여 왔으나, 개발제한구역에서 설치할 수 있는 지역공공시설은 국가나 지방자치단체가 설치하는 시설로 제한된다는 입장에서 국토교통부에 도서관의 용도변경을 문의함. ○ 이에 국토교통부로부터 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 범위는 국가나 지방자치단체가 설치하는 도서관으로 제한되지 않는다는 답변을 받자 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 "개발제한구역법"이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 제12조제1항 단서 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호바목에서는 지역공공시설 중 건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모인 도서관은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 개발제한구역에 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 개발제한구역에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체가 국가 또는 지방자치단체로 제한되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목마)에서는 개발제한구역에 설치할 수 있는 도서관의 요건에 대하여 "건축 연면적 1,000제곱미터 이하의 규모로 한정한다."라고 규정하여 그 규모만을 제한하고 있을 뿐 설치 주체에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 설치 주체가 반드시 국가 또는 지방자치단체로 제한된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다. 그리고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목가) 및 나) 등 다른 규정들을 보더라도 개발제한구역에 설치가 가능한 지역공공시설의 설치 주체를 제한하려는 경우에 는 "국가 또는 지방자치단체가 설치하는 보건소", "국가 또는 지방자치단체가 설치하는 노인요양시설" 등과 같이 설치 주체를 명시하고 있는바, 이와 같은 규정 방식에 비추어 보더라도 도서관의 설립 주체에는 특별한 제한이 없다고 할 것입니다. 한편, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호바목에 따라 도서관은 "지역공공시설"로 분류되므로 국가나 지방자치단체만 설립 주체가 될 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 도서관에 관하여 일반적인 사항을 규율하고 있는 「도서관법」 제2조제4호에서는 "공공도서관"을 공중의 정보이용ㆍ문화활동ㆍ독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립ㆍ운영하는 도서관 또는 "법인, 단체 및 개인이 설립ㆍ운영하는 도서관"을 말한다고 규정하고 있어, 사립도서관도 그 설립목적이 공중의 이익을 위한 것이라면 공공도서관의 범주에 포함되는 것으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 제12조제1항제1호다목 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호바목에 따라 개발제한구역에서 설치할 수 있는 도서관의 설치 주체가 국가 또는 지방자치단체로 제한되는 것은 아닙니다.