성남시 - 도시지역 산림에서 토지의 형질 변경에 대한 적용 법령(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제3항 및 「산지관리법」 제14조 등 관련)

도시지역의 산림에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "국토계획법"이라 함) 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우, 국토계획법 제56조제1항만 적용되는지, 아니면 「산지관리법」 중 토지의 형질 변경에 관한 사항도 함께 적용되는지? 성남시는 용도지역이 도시지역인 산지에서 무단으로 토지의 형질을 변경한 자를 적발한 경우, 이를 국토계획법에 따라 행정처분 및 처벌해야 하는지, 아니면 「산지관리법」에 따라서도 처벌 등을 해야 하는지에 관해 의문이 있어 국토교통부 및 산림청에 각각 질의하였고 양 기관으로부터 양 법이 각각 적용된다는 취지의 답변을 받자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 합니다.1)1) 대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조 그런데 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률이고(제1조), 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 두 법은 그 입법목적 및 규율대상이 서로 다릅니다. 또한 국토계획법이나 「산지관리법」에서는 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 적용된다거나 어느 한 법률의 적용을 배제한다는 명시적 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 도시지역의 산림에서 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 자에 대해서는 국토계획법과 「산지관리법」의 규정이 모두 적용된다고 보아야 합니다.1)1) 법제처 2016. 10. 17. 회신 16-0257 해석례 및 법제처 2018. 3. 8. 회신 18-0052 해석례 참조 한편 국토계획법 제56조제3항에서는 개발행위 허가에 관해 정한 같은 조 제1항에도 불구하고 "보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역" 산림에서의 토지의 형질 변경에 관해서는 「산지관리법」에 따르도록 규정하고 있는데, 이는 국토계획법 제56조제3항에서 정하고 있는 용도지역에서의 토지의 형질 변경에 대해서만 예외적으로 같은 조 제1항의 개발행위허가 규정이 적용되지 않는다는 의미이지, 그 외 용도지역에서의 토지 형질 변경 시에 「산지관리법」의 적용을 배제하는 것은 아닙니다.1)1) 2001. 10. 29. 의안번호 제161078호로 국회에 발의된 국토이용및계획에관한법률안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조 따라서 국토계획법 제56조제3항의 예외 사유에 해당하지 않는 도시지역 산림에서의 토지의 형질 변경에 대해서는 국토계획법과 「산지관리법」이 모두 적용되는 것으로 보아야 합니다.