건축허가신청불허가처분취소
2008-05-29
대법원
2008두4503
질의요지
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 (다)목 중 '공익사업'의 의미
이유
【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】 하남시장 (소송대리인 법무법인 신세기 담당변호사 구영곤외 1인)
【원심판결】 서울고법 2008. 2. 15. 선고 2007누21909 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】 1. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구역법'이라 한다) 제11조 제1항은 "개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 '도시계획사업'이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다"고 규정하면서 제1호에서 '다음 각 목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경'을 규정한 다음 (다)목에서 '주택 및 근린생활시설'을 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 (다)목(이하 '이 사건 규정'이라 한다)은 개발제한구역에서 허가를 받아 신축할 수 있는 주택에 관하여 "기존의 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되거나 재해로 인하여 거주할 수 없게 된 경우에는 당해 기존 주택의 소유자는 철거일 또는 재해를 입게 된 날 당시의 자기 소유의 토지로서 건설교통부령이 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다"고 규정하고 있는바, 개발제한구역법 제11조 제1항 제3호에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 ' 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라 한다) 제4조의 규정에 의한 공익사업'의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성을 할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제14조 제4의 2호, 제5호, 제11호, 제16조 제1호에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 구체적인 내용에 관하여 ' 공익사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 공익사업'( 제14조 제4의 2호, 제5호) 또는 ' 공익사업법 제4조 제1호 및 동조 제2호의 규정에 의한 공익사업'( 제14조 제11호, 제16조 제1호)이라고 규정하고 있는데, 이와 같이 개발제한법 및 그 시행령에서는 '공익사업'과 ' 공익사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 공익사업' 또는 ' 공익사업법 제4조의 규정에 의한 공익사업'이라는 용어를 구분하여 사용하고 있고, 특히 개발제한구역법 시행령 제14조 제11호, 제16조 제1호는 공익사업법 제4조 각 호에 열거되어 있는 공익사업 중에서 특정 호에 대하여서만 인용하고 나머지 호는 배제하는 방식으로 공익사업의 개념과 범위를 구체적으로 특정하여 사용하고 있는 점, 이 사건 규정의 취지는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주고자 함에 있는 것인 점( 대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 이 사건 규정 중 '공익사업'의 개념을 공익사업법에서 규정하고 있는 공익사업만을 의미하는 것으로 좁게 해석할 합리적인 근거나 이유가 없으므로, 이 사건 규정 중 '공익사업'이라 함은 공익사업법 제2조 제2호에서 규정하고 있는 공익사업뿐만 아니라 널리 공공의 이익을 위하여 행하는 사업을 가리키는 것으로 봄이 상당하다고 할 것이고, 이러한 공익사업은 그것이 널리 공공의 이익을 위하여 행하는 사업에 해당하는 이상 사업시행자가 토지 등의 소유자의 의사와 관계없이 관계 법령에 의하여 강제로 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업인지 여부를 묻지 않는다고 할 것이며 한편, 이와 같이 이 사건 규정의 '공익사업' 또는 '공익사업의 시행으로 인하여 철거된 경우'의 의미가 무엇인지를 판단하는 것은 법령의 해석에 관한 문제로서 법원의 권한에 속하는 것이지, 행정청의 재량판단의 대상이 되는 것은 아니라고 할 것이다.
원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 규정의 '공익사업'은 '공익사업법상의 공익사업을 포함하여 널리 공공의 이익을 위하여 하는 사업'을 의미하는 것으로서 사업시행자가 강제로 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업만이 이 사건 규정의 공익사업을 가리키는 것이라고 할 수 없다고 전제한 후, 이 사건 수변녹지 조성사업은 수변지역의 오염원이 입지한 토지를 매수하여 오염원을 제거하고 그 지역을 녹지로 조성함으로써 상수원의 수질을 개선하기 위한 공익사업에 해당하는데, 원고가 이 사건 주택을 국가에 매도한 것은 위와 같은 공익사업을 위한 것임에도 불구하고, 피고가 이 사건 규정의 공익사업에 해당하지 않는다는 이유로 원고의 건축허가신청을 허가하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 관한 심리미진, 이 사건 규정의 '공익사업'에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 이러한 원심의 판단이 정당한 이상, 이 사건 규정의 공익사업이 공익사업법상의 공익사업을 뜻한다고 하더라도 이 사건 수변녹지 조성사업은 공익사업법 제4조 제2호에서 규정하고 있는 관계 법률에 의하여 허가 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 하천·수도에 관한 사업에 해당한다고 한 원심의 가정적 판단은 판결 결과에 아무런 영향을 미치지 아니하므로, 이 부분에 관한 상고이유의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.
2. 앞서 본 이 사건 규정의 취지에 비추어 볼 때, 공익사업의 시행 과정에서 사업주체가 당해 주택의 처분권한을 취득하여 언제든지 철거할 수 있는 상태에 이르렀을 때에는 이 사건 규정의 '공익사업의 시행으로 인하여 철거된 경우'에 해당한다고 봄이 상당하므로, 같은 취지의 원심의 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 이 사건 규정의 요건 구비 여부에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 고현철(주심) 김지형 차한성
【피고, 상고인】 하남시장 (소송대리인 법무법인 신세기 담당변호사 구영곤외 1인)
【원심판결】 서울고법 2008. 2. 15. 선고 2007누21909 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】 1. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '개발제한구역법'이라 한다) 제11조 제1항은 "개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 '도시계획사업'이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다"고 규정하면서 제1호에서 '다음 각 목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경'을 규정한 다음 (다)목에서 '주택 및 근린생활시설'을 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 (다)목(이하 '이 사건 규정'이라 한다)은 개발제한구역에서 허가를 받아 신축할 수 있는 주택에 관하여 "기존의 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되거나 재해로 인하여 거주할 수 없게 된 경우에는 당해 기존 주택의 소유자는 철거일 또는 재해를 입게 된 날 당시의 자기 소유의 토지로서 건설교통부령이 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다"고 규정하고 있는바, 개발제한구역법 제11조 제1항 제3호에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 ' 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라 한다) 제4조의 규정에 의한 공익사업'의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성을 할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제14조 제4의 2호, 제5호, 제11호, 제16조 제1호에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 구체적인 내용에 관하여 ' 공익사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 공익사업'( 제14조 제4의 2호, 제5호) 또는 ' 공익사업법 제4조 제1호 및 동조 제2호의 규정에 의한 공익사업'( 제14조 제11호, 제16조 제1호)이라고 규정하고 있는데, 이와 같이 개발제한법 및 그 시행령에서는 '공익사업'과 ' 공익사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 공익사업' 또는 ' 공익사업법 제4조의 규정에 의한 공익사업'이라는 용어를 구분하여 사용하고 있고, 특히 개발제한구역법 시행령 제14조 제11호, 제16조 제1호는 공익사업법 제4조 각 호에 열거되어 있는 공익사업 중에서 특정 호에 대하여서만 인용하고 나머지 호는 배제하는 방식으로 공익사업의 개념과 범위를 구체적으로 특정하여 사용하고 있는 점, 이 사건 규정의 취지는 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주고자 함에 있는 것인 점( 대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 이 사건 규정 중 '공익사업'의 개념을 공익사업법에서 규정하고 있는 공익사업만을 의미하는 것으로 좁게 해석할 합리적인 근거나 이유가 없으므로, 이 사건 규정 중 '공익사업'이라 함은 공익사업법 제2조 제2호에서 규정하고 있는 공익사업뿐만 아니라 널리 공공의 이익을 위하여 행하는 사업을 가리키는 것으로 봄이 상당하다고 할 것이고, 이러한 공익사업은 그것이 널리 공공의 이익을 위하여 행하는 사업에 해당하는 이상 사업시행자가 토지 등의 소유자의 의사와 관계없이 관계 법령에 의하여 강제로 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업인지 여부를 묻지 않는다고 할 것이며 한편, 이와 같이 이 사건 규정의 '공익사업' 또는 '공익사업의 시행으로 인하여 철거된 경우'의 의미가 무엇인지를 판단하는 것은 법령의 해석에 관한 문제로서 법원의 권한에 속하는 것이지, 행정청의 재량판단의 대상이 되는 것은 아니라고 할 것이다.
원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 규정의 '공익사업'은 '공익사업법상의 공익사업을 포함하여 널리 공공의 이익을 위하여 하는 사업'을 의미하는 것으로서 사업시행자가 강제로 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업만이 이 사건 규정의 공익사업을 가리키는 것이라고 할 수 없다고 전제한 후, 이 사건 수변녹지 조성사업은 수변지역의 오염원이 입지한 토지를 매수하여 오염원을 제거하고 그 지역을 녹지로 조성함으로써 상수원의 수질을 개선하기 위한 공익사업에 해당하는데, 원고가 이 사건 주택을 국가에 매도한 것은 위와 같은 공익사업을 위한 것임에도 불구하고, 피고가 이 사건 규정의 공익사업에 해당하지 않는다는 이유로 원고의 건축허가신청을 허가하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 관한 심리미진, 이 사건 규정의 '공익사업'에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 이러한 원심의 판단이 정당한 이상, 이 사건 규정의 공익사업이 공익사업법상의 공익사업을 뜻한다고 하더라도 이 사건 수변녹지 조성사업은 공익사업법 제4조 제2호에서 규정하고 있는 관계 법률에 의하여 허가 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 하천·수도에 관한 사업에 해당한다고 한 원심의 가정적 판단은 판결 결과에 아무런 영향을 미치지 아니하므로, 이 부분에 관한 상고이유의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.
2. 앞서 본 이 사건 규정의 취지에 비추어 볼 때, 공익사업의 시행 과정에서 사업주체가 당해 주택의 처분권한을 취득하여 언제든지 철거할 수 있는 상태에 이르렀을 때에는 이 사건 규정의 '공익사업의 시행으로 인하여 철거된 경우'에 해당한다고 봄이 상당하므로, 같은 취지의 원심의 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 이 사건 규정의 요건 구비 여부에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 고현철(주심) 김지형 차한성