민원인 - 지방자치단체의 장이 폐기물처리업자와 수의계약으로 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결할 수 있는지 여부(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목 등 관련)

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 "지방계약법"이라 함) 제9조제1항 단서에서는 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조제1항제8호사목에서는 "다른 법령에 따라 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있는 자"와 계약을 하는 경우를 수의계약 사유로 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장1)1) 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음 이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자2)2) 「폐기물관리법」 제25조에 따라 환경부장관이나 시ㆍ도지사로부터 폐기물처리업 허가를 받은 자를 말하며, 이하 같음 와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 "지방계약법 시행령"이라 함) 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 있는지? 민원인은 위 질의요지에 대하여 행정안전부가 수의계약으로 할 수 없다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 요청함.

지방계약법 제9조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장이 계약을 체결하는 경우에는 일반입찰을 원칙으로 하도록 규정하면서 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항 각 호에서는 불가피한 경우 예외적으로 수의계약을 할 수 있는 사유를 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같은 계약의 방식에 관한 문언과 체계에 비추어 보면 같은 항에 따른 수의계약 사유는 엄격하게 한정적으로 해석ㆍ적용해야 하므로, 같은 항 제8호사목에 따른 "다른 법령에서 그 사업을 위탁 또는 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 체결하는 경우"란 제3자에게 자유로운 계약당사자로서 참여할 수 있는 기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 위탁 또는 대행 계약을 할 수 있는 자가 특정되어 있는 경우3)3) 법제처 2007. 3. 23. 회신 07-0044 해석례 및 법제처 2015. 11. 11. 회신 15-0578 해석례 등 참조 만을 의미하는 것으로 보아야 합니다. 그런데 「폐기물관리법」 제14조제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제8조에서는 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자를 "폐기물처리업자"(제1호), "폐기물처리 신고자"(제3호) 및 "한국환경공단"(제4호) 등으로 규정하고 있고, 같은 법 제25조에 따르면 복수의 사업자가 "폐기물처리업자"로 허가를 받을 수 있는바, 법령에서 생활폐기물 처리를 대행할 수 있는 자를 폐기물처리업자로 한정하고 있지 않고, 폐기물처리업자 간 경쟁에 따라 대행계약을 체결하는 것도 가능하다고 보이므로, 결국 같은 법 시행령 제8조제1호는 "폐기물처리업자"를 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자 중 하나로 정한 것일 뿐, 제3자에게 자유로운 참여기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 사업을 대행할 수 있는 자를 특정함으로써 지방계약법의 예외적인 계약 형태인 수의계약을 인정하는 명시적인 근거 규정으로 볼 수는 없습니다. 한편 폐기물처리업자는 「폐기물관리법」 제25조에 따라 폐기물 처리 사업계획서를 제출하여 적합통보를 받고 일정한 시설ㆍ장비 등을 갖추어 허가를 받은 자이며, 같은 조 제7항 단서에서 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대해서는 영업 구역을 제한하는 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있으므로, 사실상 이미 허가단계에서 지방자치단체의 장과 생활폐기물의 수집ㆍ운반의 대행계약을 체결할 수 있는 자가 특정되어 있는 것이라는 의견이 있으나, 같은 조에 따른 "폐기물처리업 허가"는 공권력의 행사인 "처분"인 반면, 같은 법 제14조제2항에 따른 "생활폐기물의 수집ㆍ운반 대행계약"은 행정목적을 달성하기 위한 공법상 법률관계에 관한 계약인 "공법상 계약"(「행정기본법」 제2조 및 제27조제1항)에 해당하는바, 그 제도의 취지와 행정작용으로서의 성질이 전혀 다른 사항을 법령상 근거 없이 동일한 것으로 취급할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 지방자치단체의 장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 없습니다.