민원인 - 토지 소유자가 토지상환채권의 발행을 원하는 경우 시행자는 반드시 토지상환채권을 발행해야 하는지 여부(「도시개발법」 제23조제1항 등 관련)

「도시개발법」 제23조제1항 본문에서는 "시행자1)1) 「도시개발법」 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자를 말하며, 이하 같음 는 토지 소유자가 원하면 토지등2)2) 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 말하며(「도시개발법」 제5조제1항제14호 참조), 이하 같음 의 매수 대금의 일부를 지급하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업 시행으로 조성된 토지ㆍ건축물로 상환하는 채권(이하 "토지상환채권"이라 함)을 발행할 수 있다"고 규정하고 있는데, 토지 소유자가 원하여 토지상환채권의 발행을 요청하는 경우에 시행자는 반드시 토지상환채권을 발행해야 하는지? 민원인은 위 질의요지와 관련하여 국토교통부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

「도시개발법」 제23조제1항 본문에서는 시행자는 토지 소유자가 원하면 토지등의 매수 대금의 일부를 지급하기 위하여 "토지상환채권을 발행할 수 있다"고 규정하고 있을 뿐, "발행하여야 한다"고 의무 사항으로 규정하고 있지 않은바, 해당 규정에서 "토지 소유자가 원하면"이라고 규정한 것은 시행자가 토지 소유자의 의사에 반하여 토지상환채권을 발행할 수 없도록 하기 위한 것일 뿐, 토지 소유자가 원할 경우 시행자가 토지상환채권을 의무적으로 발행해야 한다는 의미로 보기는 어렵습니다. 또한 2000년 1월 28일 법률 제6242호로 「도시개발법」을 제정하면서 토지상환채권 발행에 대한 규정을 둔 것은, 시행자 입장에서는 도시개발사업에 드는 사업비의 대부분을 차지하고 있는 토지등의 매수비용에 소요되는 자금을 금융기관 등으로부터 차입하여 조달함으로써 이자 등의 비용부담이 과중하게 되고, 토지소유자 입장에서는 도시개발사업이 끝난 후 해당 구역에 다시 정착하고 싶어도 일반분양을 받을 수밖에 없으므로 토지등의 매수에 잘 응하지 않는 현실을 고려하여, 토지상환채권의 발행을 허용함으로써 시행자의 부담을 덜어주고 토지 소유자가 토지등의 매수에 쉽게 응하도록 하여 원활하게 사업을 추진할 수 있도록 하려는 취지3)3) 2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정된 「도시개발법」 국회 심사보고서 참조 인바, 도시개발사업 추진 여건을 고려할 때 토지등의 매수 대금을 현금으로 지급하는 것보다 도시개발사업 시행으로 조성된 토지ㆍ건축물로 상환하는 것이 시행자와 토지 소유자에게 유리하다고 판단하는 경우에 시행자가 토지상환채권을 발행할 수 있는 것이지, 토지 소유자가 원하면 시행자는 반드시 토지상환채권을 발행해야 하는 것은 아닙니다. 따라서 이 사안의 경우 토지 소유자가 원하여 토지상환채권의 발행을 요청하는 경우라도 시행자는 토지상환채권을 발행하지 않을 수 있습니다.