강릉시 - 국가관리무역항의 항만구역 밖에 항만시설이 위치한 구역이 국가관리무역항의 항만구역에 포함되는지 등(「항만법」 제3조제1항 등 관련)

「항만법」 제2조제4호에서는 "항만구역"이란 항만1)1) "항만"이란 선박의 출입, 사람의 승선·하선, 화물의 하역·보관 및 처리, 해양친수활동 등을 위한 시설과 화물의 조립·가공·포장·제조 등 부가가치 창출을 위한 시설이 갖추어진 곳을 말하며(「항만법」 제2조제1호 참조), 이하 같음 의 수상구역과 육상구역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 "항만시설"을 기본시설, 기능시설, 지원시설 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다고 하면서(전단), 항로[가목1)], 하역시설[나목2)] 등의 시설이 항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정·고시하는 시설로 한정한다(후단)고 규정하고 있는 한편, 「항만법」 제3조제1항에서는 항만은 무역항(제1호)과 연안항(제2호)으로 구분하되, 그 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제1항 및 별표 1에서는 경인항(제1호가목), 동해·묵호항(제1호퍼목) 등 항만의 구분·명칭과 해당 항만의 위치 및 수상·육상구역을 세부적으로 규정하고 있으며, 같은 법 제3조제2항에서는 무역항은 체계적이고 효율적인 관리·운영을 위하여 수출입 화물량, 개발계획 및 지역균형발전 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가관리무역항(제1호)과 지방관리무역항(제2호)으로 세분할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 국가관리무역항을 국내외 육상·해상운송망의 거점으로서 광역권의 배후화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 가지는 항만으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제2항 및 별표 2 제1호에서는 경인항, 동해·묵호항 등 총 14개의 항만을 국가관리무역항으로 규정하고 있는바, 가. 「항만법」 제3조제1항에 따른 항만의 명칭·위치 및 구역은 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 것으로 한정되는지? 나. 「항만법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제3조제2항, 별표 2 제1호에 따른 국가관리무역항의 항만구역 밖에 있는 항만시설로서 「항만법」 제2조제5호 각 목 외의 부분 후단에 따라 해양수산부장관이 지정·고시2)2) 「항만법 시행령」 제93조제1항제1호에 따라 「항만법」 제2조제5호 각 목 외의 부분 후단에 따른 항만시설의 지정·고시 권한은 지방해양수산청장에게 위임되어 있음 한 항만시설(이하 "이 사안 항만시설"이라 함)이 위치한 구역3)3) 「항만법」 제2조제5호 각 목 외의 부분 후단에 따른 해양수산부장관의 지정·고시에서 항만구역 밖 항만시설의 경계(항만구역, 지정구역, 항계선 등)로 고시된 부분을 말함 은 국가관리무역항의 항만구역에 포함되는지?

가. 질의 가에 대해 먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조 , 「항만법」 제3조제1항에서는 항만은 무역항(제1호)과 연안항(제2호)으로 구분한다고 규정하여 법률에서는 항만 구분의 대략적인 사항을 정하면서, "그 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정한다"고 규정하여 항만의 명칭·위치 및 구역의 세부적인 사항은 하위법령에서 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제1항 및 별표 1 제1호에서는 무역항에 속하는 경인항(가목), 동해·묵호항(퍼목) 등의 명칭과 해당 항만의 위치, 수상·육상구역을, 같은 표 제2호에서는 연안항에 속하는 용기포항(가목), 연평도항(나목) 등의 명칭과 해당 항만의 위치, 수상·육상구역을 세부적으로 정하고 있는바, 「항만법」 제3조제1항에 따른 항만의 명칭·위치 및 구역은 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 것으로 한정된다는 것이 문언상 분명합니다. 한편 「항만법 시행령」 별표 1 제1호 및 제2호의 육상구역란에서는 각각 "해양수산부장관이 관할 시·도지사와 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 지정·고시한 구역"을 항만의 육상구역으로 규정하고 있어, 항만의 명칭·위치 및 구역을 대통령령인 「항만법 시행령」이 아닌, 부령이나 고시 등 행정규칙으로도 정할 수 있다는 의견이 있으나, 「항만법」 제3조제1항에서는 항만의 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정하도록 명확하게 위임하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1에서 항만의 "육상구역"을 해양수산부장관이 지정하여 고시한 구역으로 규정한 것이지, 부령이나 행정규칙에서 별표 1과 달리 항만명을 정하거나 항만의 위치, 구역을 정할 수 있도록 허용한 것은 아니므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 「항만법」 제3조제1항에 따른 항만의 명칭·위치 및 구역은 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 것으로 한정됩니다. 나. 질의 나에 대해 먼저 「항만법」 제3조제1항에서는 항만은 무역항과 연안항으로 구분하되, 그 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국내외 육상·해상운송망의 거점으로서 광역권의 배후화물을 처리하거나 주요 기간산업 지원 등으로 국가의 이해에 중대한 관계를 가지는 항만을 "국가관리무역항"으로 규정(제1호)하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제1항 및 별표 1 제1호에서는 무역항의 명칭과 해당 항만의 위치와 수상·육상구역을, 같은 법 시행령 제3조제2항 및 별표 2 제1호에서는 국가관리무역항으로 경인항, 인천항, 동해·묵호항 등 총 14개의 무역항을 각각 규정하고 있는바, 이를 종합해 보면 「항만법」 제3조제2항제1호에 따른 "국가관리무역항"의 공간적 범위인 "항만구역"은 같은 법 시행령 별표 2 제1호에서 정하고 있는 총 14개의 국가관리구역항의 항만구역, 즉 시행령 별표 1 제1호에서 정하고 있는 수상구역 및 육상구역만으로 한정되는 것이 문언 및 규정의 체계상 분명합니다. 그렇다면 「항만법」 제2조제5호 각 목 외의 부분 후단에 따라 해양수산부장관이 지정·고시한 이 사안 항만시설이 위치한 구역은 같은 법 시행령 별표 1 제1호에서 규정하고 있는 국가관리무역항의 항만구역 밖에 위치하고 있으므로, 국가관리무역항의 항만구역에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 문언 및 해당 법령의 규정 체계에 부합한다고 할 것입니다. 그리고 「항만법」 제2조제5호에서는 "항만시설"을 기본시설(가목), 기능시설(나목), 지원시설(다목) 등으로 규정하여 항만구역 안에 있는 시설을 세분화하여 정하되, 항만구역 밖에서도 안전한 선박의 출입이나 화물의 하역 등을 위하여 선착장, 하역시설 등을 설치할 필요성이 있는 점을 고려하여 이러한 시설이 항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정·고시하는 시설에 한정하여 항만시설로 정할 수 있도록 하고 있어, "항만시설"은 항만구역 안뿐만 아니라 항만구역 밖에도 위치할 수 있다는 것을 전제하고 있는데, 이는 항만구역 밖에 있는 시설 중 해양수산부장관이 지정·고시하는 시설을 항만시설에 포함시켜 「항만법」에 따라 관리(제41조에 따른 항만시설 사용허가 등)하려는 것이지, 항만의 공간적 범위인 항만구역 자체를 확장하려는 취지로 볼 수는 없다고 할 것이고, "항만시설이 위치한 구역"이 같은 법 제2조제5호에 따른 "항만구역"과 동일한 개념이라고 보기도 어렵다고 할 것입니다. 따라서 이 사안 항만시설이 위치한 구역은 국가관리무역항의 항만구역에 포함되지 않습니다.