건축자재 품질관리서 제출 대상인 복합자재의 범위(「건축법」 제52조의4제1항 등 관련)

「건축법」 제52조의4제1항에서는 '복합자재(불연재료(각주: 「건축법 시행령」 제2조제10호에 따른 불연재료를 말하며, 이하 같음.)인 양면 철판, 석재, 콘크리트 또는 이와 유사한 재료와 불연재료가 아닌 심재로 구성된 것을 말하며, 이하 같음)를 포함한 같은 법 제52조에 따른 마감재료, 방화문 등 대통령령으로 정하는 건축자재의 제조업자, 유통업자, 공사시공자 및 공사감리자(이하 "제조업자등"이라 함)는 국토교통부령으로 정하는 사항을 기재한 품질관리서(이하 "품질관리서"라 함)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장을 말하며, 이하 같음.)에게 제출해야 한다'고 규정하고 있는바, 「건축법」 제52조의4제1항에 따라 제조업자등이 품질관리서를 제출해야 하는 '복합자재를 포함한 같은 법 제52조에 따른 마감재료'는 '복합자재, 같은 법 제52조에 따른 마감재료' 모두를 의미하는지, 아니면 '같은 법 제52조에 따른 마감재료로서의 복합자재'만을 의미하는지?

먼저 「건축법」 제52조의4제1항에서는 '복합자재를 포함한' 같은 법 제52조에 따른 마감재료, 방화문 등 대통령령으로 정하는 건축자재의 제조업자등은 품질관리서를 허가권자에게 제출해야 한다고 규정하고 있는데, 일반적으로 "포함하다"는 "어떤 사물이나 현상 가운데 함께 들어가게 하거나 함께 넣다"라는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)로 사용되고, 법령에서 일정 사항의 적용대상을 정할 때 A가 개념상 반드시 B의 하위범주가 아니더라도 'B 외에 A까지 포함된다는 점을 명시'하여 B 뿐만 아니라 A도 B에 준하여 해당 조문의 적용대상이 된다는 점을 분명히 할 때에도 "A를 포함한 B" 또는 "B(A를 포함한다)" 등으로 규정하는 방식이 있다는 점을 고려할 때, 같은 법 제52조의4제1항에서 제조업자등이 품질관리서를 제출해야 하는 대상으로 "복합자재를 포함한 같은 법 제52조에 따른 마감재료"를 규정하였을 뿐, 품질관리서 제출 대상 복합자재의 범위를 같은 법 제52조에 따른 마감재료로 명시적으로 한정하고 있지는 않으므로, 같은 법 제52조의4제1항에서 품질관리서 제출대상 중 하나로 예시하고 있는 '복합자재'가 반드시 같은 법 제52조에 따른 마감재료로 사용되는 복합자재로 한정된다고 보기는 어렵습니다. 그리고 「건축법」 제52조의4제1항의 위임에 따라 "복합자재를 포함한 제52조에 따른 마감재료, 방화문 등 대통령령으로 정하는 건축자재"의 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제62조제1항에서는 품질관리서 제출 대상 건축자재를 각 호로 규정하면서, 제1호에서는 '「건축법」 제52조의4제1항에 따른 복합자재'를, 제2호에서는 '건축물의 외벽에 사용하는 마감재료로서 단열재'를 각각 규정하고 있는바, 이러한 규정체계상 같은 영 제62조제1항제1호는 같은 법 제52조의4제1항의 "복합자재(불연재료인 양면 철판, 석재, 콘크리트 또는 이와 유사한 재료와 불연재료가 아닌 심재로 구성된 것을 말한다)" 부분을 인용하여 복합자재 그 자체를 품질관리서 제출 대상으로 규정한 것으로 보이고, 같은 영 제62조제1항제2호는 같은 항 제1호의 복합자재와는 별도로 건축물 외벽의 마감재료를 품질관리서 제출 대상으로 규정하고 있는 점을 고려하면, 같은 법 제52조의4제1항에 따라 제조업자등이 품질관리서를 제출해야 하는 복합자재는 '같은 법 제52조에 따른 마감재료로서의 복합자재'로 한정되는 것이 아니라 복합자재 그 자체를 의미한다고 보아야 할 것입니다. 또한 「건축법 시행령」 제62조에서 복합자재 등 일정한 건축자재에 대하여 그 공급단계에서부터 제조업자, 유통업자로 하여금 공사시공자에게 품질관리서를 제출(제2항)하도록 하고, 공사시공자는 품질관리서와 건축자재의 일치 여부를 확인한 후 해당 건축물에 사용된 건축자재 품질관리서 전체를 공사감리자에게 제출(제3항)하도록 하며, 공사감리자 및 건축주로 하여금 허가권자에게 품질관리서를 제출(제4항)하도록 하여 단계별 확인 절차를 통해 건축자재의 품질관리를 하도록 한 것은 복합자재 등 건축자재에 대해 제조·유통단계부터 시공·감리까지 건축 전(全) 과정에 걸쳐 품질관리를 강화하여 건축물의 화재 안전성을 확보하고 화재에 따른 피해를 최소화하기 위한 것(각주: 2015. 1. 6. 법률 제12968호로 일부개정되어 2015. 10. 7. 시행된 건축법 개정이유 참조)이라는 점에 비추어 보면, 같은 조에 따른 건축자재 품질관리 대상의 범위에 관하여는 건축물의 화재 안전성을 최대한 확보할 수 있는 방향으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다. 특히 건축자재 중 복합자재는 불연재료와 불연재료가 아닌 심재로 구성되는 것으로서 시공의 편의성과 경제성이 뛰어나 공장, 창고 등의 마감재료로 널리 사용되고 있는 반면, 재료의 특성상 화재 사고 시 다량의 유독가스가 발생하고 특히 내부 심재에 불이 붙을 경우 화재 진압이 어려워 잔불 정리 작업 등의 소방 활동이 장기화되고, 이에 따라 추가적인 건물 붕괴가 발생하여 대형 사고로 이어질 수 있다는 점(각주: 2013. 12. 10. 의안번호 제1908473호로 발의된 건축법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조)에 비추어 볼 때, 두 가지 이상의 이질적인 재료인 불연재료와 가연성재료로 접합되어 제작되는 복합자재의 경우 어느 용도 및 규모의 건축물에 사용되는지와 관계없이 화재예방 성능을 정확히 판단(각주: 품질관리서를 제출하는 경우 난연성능 시험성적서(심재로 한정함), 강판생산업체 품질검사증명서, 실물모형시험 결과가 표시된 복합자재 시험성적서를 첨부하여야 함(「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」 제24조의3제2항제1호 참조))하여 화재안전이 보장된 적합한 자재가 제조·공급될 수 있도록 체계적으로 관리할 필요가 있다고 할 것이므로, 「건축법」 제52조의4제1항에 따른 '복합자재를 포함한 같은 법 제52조에 따른 마감재료'를 '같은 법 제52조에 따른 마감재료로서의 복합자재'로 해석하여 같은 조 제1항 및 제2항에 따라 특정 건축물(각주: 「건축법 시행령」 제61조제1항(단독주택 중 다중주택·다가구주택, 공동주택, 발전시설, 방송통신시설 등) 및 제2항(상업지역의 제1종·제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 종교시설 등)에 따른 건축물을 말함.)의 내부 또는 외벽에 사용하는 마감재료로서의 복합자재만을 품질관리서 제출 대상으로 축소해석하는 것은 화재 발생 시 피해 최소화를 위한 관련 규정의 입법취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다. 따라서 「건축법」 제52조의4제1항에 따라 제조업자등이 품질관리서를 제출해야 하는 '복합자재를 포함한 같은 법 제52조에 따른 마감재료'는 복합자재, 같은 법 제52조에 따른 마감재료 모두를 의미합니다. ※ 법령정비 권고사항 「건축법」 제52조의4제1항에 따른 품질관리서 제출대상인 복합자재가 모든 복합자재를 의미하는 것임을 명확히 규정할 필요가 있습니다. <관계 법령>