대전광역시 - 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우에 대한 위반행위 횟수 산정의 기준(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행...

「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에서는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 도매시장 개설자(각주: 중앙도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시가 개설함(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제17조제1항 본문))는 도매시장법인·시장도매인 및 도매시장공판장의 개설자(이하 "도매시장법인등"이라 함)에 대하여 업무처리의 개선 및 시장질서 유지를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제82조제2항 본문에서는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시·도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인등이 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제24호에서는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 아니하였을 때를 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별표 4에서는 같은 법 제82조제6항에 따른 위반행위별 처분기준을 정하면서, 같은 표 제1호나목에서는 위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호가목30)에서는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우에 대하여 위반행위의 차수에 따른 처분기준(각주: 1차 처분으로 경고, 2차 처분으로 업무정지 10일, 3차 처분으로 업무정지 1개월을 각각 규정하고 있음)을 규정하고 있는바, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 행위라면 그 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도(각주: 각각의 조치명령이 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 적법한 조치명령임을 전제로 함), 각각의 위반행위를 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호나목에 따른 같은 위반행위로 보아 같은 표 제2호가목30)에 따른 위반행위의 차수에 포함하여 행정처분을 할 수 있는지?

먼저 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4에서는 제1호나목에서 위반행위별 처분기준의 일반기준을 규정하면서 위반행위의 차수에 따른 처분의 기준은 행정처분을 한 날과 그 처분 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 적발한 날로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호나목30)에서는 위반사항을 "제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우"라고 규정하여, 그 조치명령의 구체적인 내용에 대하여 구분하지 않고 "조치명령"으로만 규정하고 있는바, 통상적으로 행정처분기준을 법령에 규정하는 경우 동일하게 취급하려는 위반행위별로 그에 대응하는 행정처분기준을 각각 구분하여 규정하고 있으므로(각주: 법제처 2012. 8. 29. 회신 12-0406 해석례 및 법제처 2023. 5. 11. 회신 23-0021 해석례 참조), 관련 규정의 문언상 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 조치명령이라면 그 구체적인 내용이 서로 다르더라도 같은 법 시행규칙 별표 4의 위반행위별 처분기준에 따른 "같은 위반행위"에 해당하여 위반행위의 차수에 포함된다 할 것입니다. 그리고 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제2호가목20)에서 "제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우"라고 규정한 것은 행정처분의 근거규정인 법 제82조제2항제24호의 규정을 인용한 것인데, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제82조제2항제24호는 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령에 대한 실효성 확보를 위한 규정으로서, 도매시장 개설자의 다양한 조치명령에 대하여 도매시장법인등이 이를 이행하지 않았을 때 그 조치명령이 구체적으로 어떤 내용인지 구분하지 않고 동일하게 취급하고, 위반행위 횟수 산정에 있어서도 횟수를 가산하도록 하여 도매시장법인등으로 하여금 같은 법에 따른 의무사항을 준수하도록 하는 효율적인 장치를 마련하려는 취지가 있다(각주: 법제처 2013. 7. 23. 회신 13-0205 해석례 및 법제처 2023. 5. 11. 회신 23-0021 해석례 참조)고 볼 수 있으므로, 같은 법 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 경우라면 해당 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도 위반행위의 차수에 가산된다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다. 또한 행정처분의 세부기준을 정하고 있는 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 별표 4는 행정청이 행정처분을 함에 있어 자의성을 배제하고 형평성을 보장하기 위하여 법률의 위반사항을 구체적으로 열거하고 각 위반행위에 따른 행정처분기준을 세부적으로 규정한 것으로서(각주: 법제처 2023. 5. 11. 회신 23-0021 해석례 참조), 행정처분기준의 개별기준에서 하나의 위반사항으로 규정된 위반행위를 위반행위의 횟수 산정에 있어서는 위반행위의 구체적 유형이 다르다는 이유로 제외한다면, 자의적이거나 형평에 어긋나는 행정처분이 내려질 우려가 있으므로, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 조치명령이라면 그 구체적인 내용이 서로 다르더라도 같은 법 시행규칙 별표 4의 위반행위별 처분기준에 따른 위반행위의 차수에 가산된다고 할 것입니다. 한편 위반행위의 횟수에 따른 가중처분 규정을 둔 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 같은 위반행위를 반복한 경우 비난 가능성이나 사회적 책임이 더 크므로 위반행위의 횟수에 따라 보다 무거운 행정처분을 하려는 것인데(각주: 법제처 2023. 5. 11. 회신 23-0202 해석례 참조), 그 조치명령이 구체적으로 부과하는 의무의 내용이 서로 다르다면 종전 조치명령이 경고적 기능을 수행한다고 보기 어려우므로 위반행위 횟수에 따른 가중처분을 둔 취지에 맞지 않는다는 의견이 있으나, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 근거한 조치명령이라면 그 구체적인 내용은 서로 다르더라도 업무처리 개선 및 시장질서 유지라는 목적에서 동일하므로, 종전 조치명령이 도매시장법인등에 대하여 그 업무처리에 관한 사항이나 시장질서를 준수하지 않은 행위에 대한 경고 기능을 수행하는 것이고, 그럼에도 불구하고 도매시장법인등이 다시 같은 항에 근거한 또다른 조치명령을 이행하지 않은 것은 비난 가능성과 사회적 책임이 더 크다는 점에서 그러한 주장은 타당하지 않습니다. 따라서 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제81조제2항에 따른 도매시장 개설자의 조치명령을 이행하지 않은 행위라면 그 조치명령의 구체적인 내용이 서로 다르더라도, 각각의 위반행위를 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호나목에 따른 같은 위반행위로 보아 같은 표 제2호가목30)에 따른 위반행위의 차수에 포함하여 행정처분을 할 수 있습니다. <관계 법령>