산림청 - 구 「산림법」 제56조제2항에 따라 산림청장이 지정한 보안림과 동일한 구역을 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 다시 수원함양보호구역으로 지정한 경우 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사...

「산림보호법」 제11조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며(「산림보호법」 제7조제1항 참조), 이하 같음)는 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호사목에서는 같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역에 대하여 지정 목적에 지장이 없도록 농림축산식품부령으로 정하는 범위(각주: 「산림보호법 시행규칙」 제10조 참조)에서 수원함양보호구역의 일부 구역이 대통령령으로 정하는 다른 목적의 부지(각주: 「산림보호법 시행규칙」 제6조제6항 참조)로 편입되는 경우를 규정하고 있는바, 구 「산림법」(각주: 2000. 1. 28. 법률 제6222호로 일부개정된 「산림법」을 말하며, 이하 같음) 제56조제2항에 따라 산림청장이 지정한 보안림(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9763호로 제정된 「산림보호법」 부칙 제4조에 따라 종전의 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 지정된 '수원의 함양을 위하여 지정된 보안림'을 「산림보호법」에 따라 지정·고시된 '수원함양보호구역'으로 봄)과 동일한 구역을 시장·군수·구청장이 다시 수원함양보호구역으로 지정한 경우(각주: 「산림보호법」 제7조제1항에 따른 산림보호구역의 지정 권한 중 시·도지사의 권한을 시장·군수·구청장이 사무위임 조례로 위임받아 수원함양보호구역을 지정한 것을 전제로 함), 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 시장·군수·구청장이 지정해제 할 수 있는지?

먼저 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「산림보호법」 제11조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사는 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 수원함양보호구역 등을 규정하면서, 같은 호 사목에서는 "같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역"에 대한 지정 해제의 경우를 규정하고 있으며, 같은 법 제7조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사가 특별히 산림을 보호할 필요가 있으면 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 수원함양보호구역을 구체적으로 규정하고 있는바, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 규정하고 있는 "같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역"은 그 문언상 「산림보호법」 제7조제1항에 따른 산림보호구역의 지정자 중 "산림청장"이 지정한 경우로 제한된다고 할 것입니다. 그리고 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따른 "제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역"이라는 조문의 입법연혁을 살펴보면, 구 「산림법」 제56조에서는 원칙적으로 시·도지사 또는 지방산림관리청장이 보안림을 지정할 수 있도록 하면서, 산림의 상수원 수질보전기능을 강화하여 국민에게 맑은 물을 공급할 수 있는 기반을 확충하기 위하여 상수원의 수질에 영향을 주는 산림의 경우에는 보충적으로 산림청장이 직접 보안림으로 지정하여 관리할 수 있도록 하였고(각주: 2000. 1. 28. 법률 제6222호로 일부개정된 구 「산림법」 개정이유 및 주요 내용 참조), 해당 내용은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 규정되었다가 다시 「산림보호법」으로 이관되었는데(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9763호로 제정된 「산림보호법」 부칙 제4조 참조), 이후 「산림보호법」이 개정되어 산림보호구역의 지정 및 해제권자에 시·도지사 외에 산림청장이 추가됨에 따라(각주: 2014. 6. 3. 법률 제12732호로 일부개정된 「산림보호법」 참조), 종전에 산림청장이 보충적으로 수원함양보호구역을 지정할 수 있도록 하던 규정은 삭제되고, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 인용하는 조문도 산림청장의 지정권한을 명시한 같은 법 제7조제1항을 인용하는 것으로 개정된 것인바, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 규정하고 있는 "제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역"은 입법연혁적으로 산림청장이 보충적으로 지정한 수원함양보호구역을 의미하였던 것으로 보이는 점을 고려하면, 이 사안과 같이 시장·군수·구청장이 다시 지정한 수원함양보호구역은 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 지정해제 할 수는 없다고 할 것입니다. 아울러 「산림보호법」 제7조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사는 특별히 산림을 보호할 "필요가 있으면" 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 "지정할 수 있다"고 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서는 수원함양보호구역을 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 "필요하다고 인정되는" 구역이라고 규정하고 있는바, 이러한 문언을 종합하여 볼 때 수원함양보호구역의 지정은 산림청장 또는 시·도지사의 재량행위로서(각주: 법제처 2018. 10. 10. 회신 18-0346 해석례 참조) 해당 재량행위가 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인데(각주: 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결례 참조), 이 사안의 경우는 구 「산림법」 제56조제2항에 따라 산림청장이 지정한 보안림과 동일한 구역을 시장·군수·구청장이 다시 수원함양보호구역으로 지정하였으므로 그 지정권자가 서로 다른 경우이고, 이는 각 지정권자의 개별적 의사가 반영된 서로 다른 지정에 해당한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 따라서 이 사안의 경우, 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 시장·군수·구청장이 지정해제 할 수 없습니다. ※ 법령정비 권고사항 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따른 지정해제의 대상을 같은 법 제7조제1항에 따라 "산림청장"이 지정한 수원함양보호구역으로 제한할 필요가 있는지를 정책적으로 검토하여, 그 대상을 제한할 필요가 없다면 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.