산림청 - 유상공급을 전제로 조성되는 학교용지도 대체산림자원조성비의 감면대상에 해당하는지(「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목 등 관련)

구 「국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법」에 따라 한국토지주택공사가 택지개발사업을 시행하면서 「유아교육법」에 따른 공립유치원 및 「초·중등교육법」에 따른 공립초등학교의 시설용지를 조성한 후에, 위 시설용지를 지방자치단체에 유상으로 공급하는 경우에도 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목에 따라 대체산림자원조성비를 면제할 수 있는지?

「산지관리법」 제19조제5항에서 산림청장은 광물의 채굴 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용을 하는 경우(제3호) 대통령령으로 정하는 바에 따라 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 「산지관리법 시행령」 제23조제3항에서는 "대통령령으로 정하는 시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 용도로 사용"이란 같은 영 별표 5 제3호에 해당하는 시설의 설치 또는 용도로의 사용을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 5에서는 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율을 정하면서 제3호나목에서 「유아교육법」 제2조, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 각급 학교의 시설용지의 경우 대체산림자원조성비의 감면비율을 100%로 규정하고 있는바, 이 사안에서는 구 「국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법」에 따라 한국토지주택공사가 택지개발사업을 시행하면서 「유아교육법」에 따른 공립유치원 및 「초·중등교육법」에 따른 공립초등학교의 시설용지를 조성한 후에, 위 시설용지를 지방자치단체에 유상으로 공급하는 경우에도 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목에 따라 대체산림자원조성비를 면제할 수 있는지가 문제됩니다. 살피건대, 대체산림자원조성비는 각종 개발사 업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금으로서(법제처 2012. 9. 28. 회신 12-0494 해석례 참조), 「산지관리법」 제19조에서는 산지전용 또는 산지일시사용을 하려는 자에게 대체산림자원조성비를 내도록 하면서 산지의 전용 또는 일시사용의 주체 또는 목적에 따라 예외적으로 이를 면제할 수 있도록 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 별표 5 제3호나목에서 학교시설용지를 설치하는 경우에 보전산지 또는 준보전산지를 불문하고 대체산림자원조성비를 100% 면제할 수 있도록 규정한 것은 학교시설용지가 가지는 공익성 또는 공공성을 고려하여 산지전용 또는 산지일시전용에 따른 대체산림자원조성비를 면제함으로써 학교시설용지의 조성을 원활하게 하거나 그 공급을 촉진하려는 취지로 보아야 할 것이므로, 산지전용 또는 산지일시사용의 목적이 학교시설용지를 조성하기 위한 경우에는 법령에 특별한 제한이 없는 한 대체산림자원조성비의 면제대상에 해당한다고 할 것입니다. 그리고, 대체산림자원조성비등 부담금에 관한 법률의 해석은 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것 인바(대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조), 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목에서는 「유아교육법」 제2조, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 각급 학교의 시설용지를 규정하고 있을 뿐 해당 용지의 공급 방법 등에 대하여 특별한 제한을 두지 아니하고 있으므로, 학교시설용지를 조성한 자가 학교를 설치하려는 자에게 이를 유상으로 공급하더라도 대체산림자원조성비를 면제할 수 있다고 보는 것이 법령의 문언에 충실한 해석이라고 할 것입니다. 한편, 조성된 학교시설용지를 유상으로 매각하는 경우도 감면대상으로 본다면 학교시설용지의 공공성을 고려한 대체산림자원조성비 감면규정의 취지에 반한다는 주장이 있을 수 있으나, 「산지관리법 시행령」은 그 제정 당시인 2003. 9. 29.부터 별표 5에서 학교시설용지를 대체산림자원조성비의 면제사유로 규정하고 있었고, 학교용지 무상공급이 도입된 현행 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2009. 5. 28. 법률 제9743호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)에 앞서 「학교용지확보에관한특례법」(1995. 12. 29. 법률 제5072호로 제정되어 1996. 1. 29. 시행된 것)에서는 그 제정 당시부터 학교용지 공급이 유상으로 이루어지도록 규정되어 있었는바, 그렇다면 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목은 학교시설용지가 유상공급되는 경우를 예상하고 규정된 것으로 보아야 할 것이므로, 유상으로 공급될 것을 전제로 조성된 학교시설용지를 감면대상으로 본다고 하여 학교시설용지의 대체산림자원조성비 감면규정의 취지에 반한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 따라서, 구 「국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법」에 따라 한국토지주택공사가 택지개발사업을 시행하면서 「유아교육법」에 따른 공립유치원 및 「초·중등교육법」에 따른 공립초등학교의 시설용지를 조성한 후에, 위 시설용지를 지방자치단체에 유상으로 공급하는 경우에도 「산지관리법 시행령」 별표 5 제3호나목에 따라 대체산림자원조성비를 면제할 수 있다고 할 것입니다.