민원인 - 도시ㆍ군계획시설사업의 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해 민간사업자를 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항 등 관련)

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "국토계획법"이라 함) 제86조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 도시·군계획시설사업(각주: 국토계획법 제2조제10호에 따른 도시·군계획시설사업을 말하며, 이하 같음)의 시행자가 될 수 있는 자(각주: 국토교통부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사, 시장 또는 군수 등을 말함) 외의 자(이하 "민간사업자"라 함)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음), 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지?

국토계획법 제86조에 따르면 도시·군계획시설사업은 원칙적으로 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수 등 행정청이 시행하지만(제1항부터 제4항까지), 예외적으로 민간사업자도 행정청의 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하면서(제5항)(각주: 법제처 2022. 6. 10. 회신 21-0759 해석례 참조 ), 같은 조 제7항에서는 민간사업자 등이 같은 조 제5항에 따라 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시·군계획시설사업의 대상인 토지(각주: 국공유지는 제외함)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제96조제2항에서는 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻도록 하는 등 구체적인 지정 요건 등을 규정하고 있는바, 국토계획법령에서는 일정한 요건을 갖춘 민간사업자에 한정하여 국토교통부장관 등의 지정을 받아 예외적으로 도시·군계획시설사업의 시행자가 될 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있는지에 대해서는 규정하고 있지 않습니다. 그런데 국토계획법에 따르면 도시·군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시·군관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업(제2조제6호·제7호 및 제10호)으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 공공성이 인정되는 사업이고, 민간사업자 등이 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 경우 토지 소유의 요건(제86조제7항) 등을 정하고 있는 취지는 사인(私人)이 시행하는 도시·군계획시설사업의 공공성을 보완하려는 것으로서(각주: 대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결례 참조), 이러한 토지 소유의 요건 등을 갖춘 민간사업자가 사업시행자로 지정받게 되면 해당 사업에 필요한 경우 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 권한을 부여(제95조)하고 있는데(각주: 법제처 2021. 10. 20. 회신 21-0591 해석례 참조), 만약 사업시행대상지역을 분할하여 그 일부 지역에 대해 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 본다면 토지 소유 요건이 완화되어 적용되는 결과를 초래할 수도 있는바, 이는 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위해서는 일정 면적 이상의 토지를 소유해야 하는 등 지정 요건을 갖추도록 하고 있는 국토계획법령의 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다. 그리고 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(각주: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 국토계획법 제86조에서는 도시·군계획시설사업은 원칙적으로 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수 등 행정청이 시행하도록 하면서, 도시·군계획시설사업의 공공성을 고려하여 일정한 요건(각주: 국토계획법 제86조제7항 및 같은 법 시행령 제96조제2항 등 참조)을 갖춘 민간사업자의 경우 예외적으로 행정청의 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는바, 국토계획법령에서 예외적으로 허용하고 있는 민간사업자의 사업시행자 지정을 통한 도시·군계획시설사업 시행에 관한 규정을 명문의 규정 없이 사업시행대상지역을 분할하여 일부 지역에 대해서 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 확대해석하는 것은, 도시·군계획시설사업의 공공성과 체계적 추진이 필요하다는 점을 고려하면 타당하지 않다고 할 것입니다. 아울러 만약 사업시행대상지역의 전체가 아닌 분할된 일부 지역에 대해서 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다고 본다면, 사업시행대상지역별로 도시·군계획시설사업의 진행 속도나 완성도 등에 차이가 발생할 수 있고, 분할된 일정 지역의 사업이 장기간 진행되지 않는 경우 전체 도시·군계획시설사업이 장기화되는 등 안정적인 도시·군계획시설의 설치 등을 담보할 수 없게 되어, 도시의 효율적이고 체계적인 관리를 도모하고자 하는 도시·군계획시설사업의 취지에 부합하지 않게 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 한편 국토계획법 제87조에서는 도시·군계획시설사업의 시행자는 도시·군계획시설사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정되면 사업시행대상지역 또는 대상시설을 둘 이상으로 분할하여 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있어, 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서도 민간사업자를 사업시행자로 지정할 수 있다는 의견이 있으나, 국토계획법 제87조는 같은 법 제86조제1항부터 제5항까지의 규정에 따라 이미 도시·군계획시설사업의 시행자의 지위를 가진 행정청 또는 민간사업자가 사업의 효율적 추진을 위하여 필요한 경우 사업을 분할하여 시행할 수 있다는 것으로서, 이 사안과 같이 사업시행대상지역의 일부 지역에 대한 사업시행자를 지정하려는 경우와는 다르다고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대해서는 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 없습니다. ※ 법령정비 권고사항 국토계획법 제86조제5항에 따라 사업시행대상지역 전체가 아닌 일부 지역에 대하여 민간사업자를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정할 수 있는지 여부를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.