국토해양부 - 제주국제자유도시개발센터가 유원지 조성 사업을 시행함에 있어서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지수용규정에 따라 할 수 있는지(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제233조 등 관련)

제주국제자유도시개발센터가 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제266조에 따라 국토해양부장관의 승인을 받은 개발센터시행계획에 의한 사업규모 500,000제곱미터 이상의 유원지 조성을 위한 도시계획시설사업에 대하여 같은 법 제229조에 따라 특별자치도지사의 의견을 듣고 시행하는 경우에 있어서 같은 법 제233조에 따라서만 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는지, 아니면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조에 의해서도 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는지?

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 "제주특별자치도법"이라 함) 제6조제1항에서는 같은 법은 규제완화 등에 있어서 다른 법률의 규정에 우선하여 적용하되 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다. 그리고 제주특별자치도법 제230조제1항에서는 개발사업을 시행하고자 하는 자가 같은 법 제229조에 따라 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 경우에는 같은 조 각 호의 허가·인가 등(이하 "허가등"이라 함)을 받은 것으로 보며, 같은 항 제17호에서는 의제되는 허가등의 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "국토계획법"이라 함) 제86조에 따른 도시계획시설사업의 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가를 규정하고 있고, 제주특별자치도법 제233조제1항에서는 제주국제자유도시개발센터(이하 "개발센터"라 한다) 등의 사업시행자는 일정한 토지 소유 요건 및 동의 요건을 갖추고, 사업규모가 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리(이하 "토지등"이라 함)를 수용할 수 있다고 규정하고 있습니다. 또한, 제주특별자치도법 제266조에서는 개발센터는 종합계획에 따라 개발센터가 추진할 개발센터시행계획을 수립하여 국토해양부장관의 승인을 얻어야 하고, 개발센터는 승인받은 시행계획에 따라 국토계획법에 따른 도시계획시설사업의 시행자가 된다고 규정하고 있습니다. 한편, 국토계획법 제86조제7항에서는 국가 등에 해당하지 아니하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시계획시설사업의 대상인 토지의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 일정한 요건을 갖추어야 한다고 하고 있고, 같은 법 제95조제1항에서는 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있다고 규정하고 있습니다. 우선, 제주특별자치도법 제6조제1항에서 같은 법은 규제완화 등에 있어서 다른 법률의 규정에 우선하여 적용하되, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있어, 원칙적으로 제주특별자치도법이 국토계획법 등과의 관계에 있어서 특별법임을 밝히고 있습니다. 그러므로 제주특별자치도법에서 국토계획법의 내용과 달리 규정하고 있는 것에 대하여는 제주특별자치도법이 특별법으로서 우선 적용된다고 할 것입니다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 국토계획법 제95조제1항에서는 도시계획시설사업의 시행자는 그 사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있다고 규정하고 있는 반면, 제주특 별자치도법 제233조제1항에서는 개발센터 등의 사업시행자는 사업대상 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받고, 사업규모가 특별자치도조례로 정하는 일정 면적(2008. 11. 19. 공포·시행된 제주특별자치도조례에 따르면, 개발센터가 시행하는 개발사업의 경우 또는 유원지 조성사업 : 500,000제곱미터) 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있다고 하고 있습니다. 이와 같이 수용할 수 있는 사업시행자 및 사업의 범위, 수용의 요건에 있어서 두개 법은 다르게 규정하고 있으므로 제주특별자치도법 제233조에 따른 일정 면적 이상의 사업에 대한 일정한 사업시행자의 사업시행과 관련하여 토지등의 수용에 있어서는 제주특별자치도법이 국토계획법보다 우선 적용된다고 할 것입니다. 한편, 제주특별자치도법 제266조에서 개발센터가 승인받은 시행계획에 따라 국토계획법에 따른 도시계획시설사업의 시행자가 된다는 규정의 의미는 개발센터가 본래는 국토계획법에 따른 도시계획시설사업자나 도시계획시설사업 인가를 받은 자가 아니지만 국토계획법에 따른 도시계획시설사업의 시행자로서 해당 사업을 도시계획시설사업으로 보아 도시계획시설사업을 제주특별자치도법에 따른 개발사업으로 시행할 수 있다는 것이지, 토지등에 대한 수용의 요 건 및 절차를 제주특별자치도법에서 따로 정하고 있음에도 국토계획법에 따른 수용의 요건 및 절차를 따를 수 있다는 취지는 아닌 것입니다. 그리고 개발센터가 시행하는 개발사업 중 500,000제곱미터 이상인 사업으로 유원지시설 등의 도시계획시설사업인 경우 해당 사업에 필요한 토지등의 수용을 국토계획법 제95조에 의해서도 할 수 있다고 한다면, 제주특별자치도법 제233조는 사문화되는 결과를 초래하게 됩니다. 따라서, 개발센터가 제주특별자치도법 제266조에 따라 국토해양부장관의 승인을 받은 개발센터시행계획에 의한 사업규모 500,000제곱미터 이상의 유원지 조성을 위한 도시계획시설사업에 대하여 같은 법 제229조에 따라 특별자치도지사의 의견을 듣고 시행하는 경우에 있어서는 같은 법 제233조에 따라서만 해당 사업에 필요한 토지등을 수용할 수 있습니다.